《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出“推动城市内涵式发展”，要求“推动城市发展方式转变，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。当前，我国城市发展已从大规模增量建设转向存量提质改造与增量结构调整并重，强化城市功能建设，能够有效推动城市发展从外延扩张转向内涵提升，不断增强城市综合承载能力与宜居宜业水平，是践行人民城市理念、推动城市高质量发展、实现内涵式增长的必由之路。
深刻把握城市功能完善是内涵式发展的核心支撑
城市内涵式发展，本质上是以人为本、提质增效、可持续的发展，核心是从规模扩张转向功能提升，从物理空间建设转向综合价值创造。完善城市功能建设，不是简单的设施叠加，而是对城市空间、产业、生态、文化、治理等系统的整体优化，是破解“城市病”、增强城市承载力与竞争力的关键所在。
●城市功能完善是回应民生期盼的根本路径
人民群众对美好生活的向往，从“有没有”转向“好不好”，核心诉求是居住更安全、生活更便利、环境更优美、服务更优质。完善城市功能建设，通过聚焦老旧小区改造、完整社区建设、公共服务补短板、基础设施提级等，能够直击群众急难愁盼，让老旧楼宇装上电梯、让社区门口有养老托育点、让街角有口袋公园、让地下管网更安全，有力推动城市发展成果真正惠及全体市民。
●城市功能完善是激活城市动能的重要引擎
城市功能是产业发展、要素集聚的基础支撑。通过更新改造老旧厂区、低效街区，盘活存量空间，推动功能转换与业态升级，能够为先进制造业、科技创新、生产性服务业等新质生产力培育提供更多空间载体。同时，城市更新与功能完善蕴含巨大投资消费潜力，可直接带动建筑建材、信息技术、养老托育等产业发展，形成“城市更新—产业升级—民生改善—经济增长”的良性循环。
●城市功能完善是筑牢城市安全的坚实底座
城市安全是经济社会发展的底线。完善城市功能，必须把安全韧性建设摆在突出位置，通过统筹推进城市基础设施生命线工程、排水防涝体系、房屋安全管理等建设，构建全天候、系统性的城市安全保障体系。从老化燃气管道更新到地下综合管廊建设，从危房改造到应急避难场所布局，每一项功能完善都是对城市安全防线的加固。
●城市功能完善是传承城市文脉的关键载体
城市功能完善不是“千城一面”的复制，而是留住记忆、彰显特色的重塑。通过保护修缮历史文化街区、历史建筑，推动历史空间与现代功能融合，让老城肌理、文化遗产在更新中活态传承，让城市既有“颜值”更有底蕴，更好实现功能提升与文脉赓续的有机统一。
以城市更新为抓手 系统推动城市功能完善
落实“十五五”规划与城市更新行动部署，扎实推进城市功能品质全面提升，必须坚持问题导向、聚焦发展所需，精准补齐城市建设管理中的短板弱项，统筹推进民生保障工程、产业支撑工程、安全韧性工程等重点任务，系统优化城市空间结构、服务供给与治理效能，推动城市功能实现从“有没有”的基础保障，向“优不优”的品质供给全面跃升。
●聚焦居住品质与民生保障，筑牢城市生活根基
要以城镇老旧小区改造为重点，全面消除安全隐患，推进燃气、供水、排水等老化管线更新，支持加装电梯，完善停车、充电、消防、通信等基础设施；同步推进完整社区建设，构建更多“一刻钟便民生活圈”，嵌入式布局养老托育、助餐、家政、便民商超等服务设施，让居民在家门口享受到优质服务；建立房屋全生命周期安全管理制度，常态化开展房屋安全体检与隐患排查整治，加快城市排水防涝、应急避难、消防救援等安全设施建设，完善安全监测预警体系，守牢城市安全底线。
●聚焦空间提质与设施升级，激活城市发展动能
要统筹推进老旧街区、老旧厂区、城中村更新改造，坚持留改拆并举，以保留利用提升为主，盘活闲置低效用地与存量建筑，推动土地混合开发、功能依法转换，打造精品街道、活力街区、产城融合片区；推进城市小微公共空间改造，通过建设“口袋公园”、城市绿道，推动公园绿地开放共享，让“金角银边”变身民生空间；系统推进城市基础设施更新改造，加快地下管网、综合管廊建设，完善城市交通网络，优化公交、慢行系统，缓解交通拥堵，筑牢城市发展支撑。
●聚焦生态文化与智慧赋能，提升城市特色品质
要坚持生态优先、绿色发展，修复城市生态系统，推进海绵城市、园林城市建设，提升城市生态承载力；加强历史文化保护传承，严格保护历史文化街区、文物建筑、传统风貌，推动历史空间活化利用，融入现代商业、文化、休闲功能，留住城市文脉与乡愁；推进智慧城市建设，合理布局5G、大数据、物联网等新型基础设施，推动政务服务、社区治理、民生服务智慧化升级，让城市更“聪明”、更高效、更具特色。
为城市功能完善与内涵式发展提供坚实保障
推动城市功能完善、走内涵式高质量发展之路，核心在于深化体制机制改革与创新。要坚持系统思维与问题导向，着力构建政府有效引导、市场规范运作、社会广泛参与的协同共治格局与可持续发展模式，统筹破解规划管控、土地利用、资金保障、基层治理等关键瓶颈制约，以制度创新赋能城市提质增效、激发内生动力。
●强化规划引领机制，夯实功能提升空间保障
要通过构建“专项规划—片区策划—项目实施方案”规划实施体系，强化城市设计引导，统筹城市功能布局、空间形态与风貌管控。严格落实“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”原则，统筹新增与存量建设用地，推动土地混合利用与用途转换，完善存量用地盘活政策，从空间规划层面为城市功能完善与内涵式发展筑牢根基。
●创新投融资模式，激活内涵式发展内生动力
要加大中央预算内投资、地方财政投入力度，落实税费减免政策，强化信贷支持，引导保险、信托等长期资金参与，设立城市更新基金撬动社会资本。探索“政府+市场+居民”的共建共享模式，完善收益分配机制，构建多元投入、风险共担、利益共享的投融资格局，为城市功能完善与内涵提升提供坚实资金支撑。
●完善共治保障体系，凝聚可持续发展强大合力
要深刻践行“人民城市人民建、人民城市为人民”理念，健全居民、企业、社会组织等多元主体参与机制，推广社区设计师、居民理事会等制度，推动群众全程参与方案制定、项目实施与成果监督。通过加快城市更新立法进程，完善技术标准与管理制度，尽早建立以居民满意度、功能提升度、安全保障度为核心的绩效评估体系，推动城市发展从项目驱动转向制度驱动，凝聚共建共治共享合力，开创城市内涵式发展新局面。
作者单位为中共黑龙江省委党校